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《文化产业促进法》(草案)简评

2019.07.01 黄荣楠 祁筠 马钦奕

2019年6月28日文化和旅游部发布《关于对<文化产业促进法(草案征求意见稿)>公开征求意见的公告》,面向社会公开征求意见。《文化产业促进法》在2018年9月7日发布的《十三届全国人大常委会立法规划》中被列为第一类项目:条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。


从结构看,《文化产业促进法(草案征求意见稿)》(下称“《草案》”)明确了文化产业的基本内涵与主管部门,围绕创作生产、文化企业、文化市场3个维度展开,明确提出在人才、科技、金融财税等方面予以政策扶持或保障,并规定了相关法律责任。


一、《草案》的基本架构


1、性质


《草案》与2016年颁布的《公共文化服务保障法》均属于文化领域的“主干法”,从国家促进和扶持文化产业发展的基本方针、政策及主要措施方面,对文化产业的整体发展予以指导。《草案》主要规制文化企业的市场经营活动,与《公共文化服务保障法》规定的公共文化服务的“公益性”相区分。而对于细分文化产业领域,则由《电影产业促进法》等具体领域的法律法规予以规制。因此,《文化产业促进法》在正式颁布后,将进一步完善我国的文化领域法律体系。


2、体例


《草案》分为九章,第一章“总则”主要规定本法的“立法目的”、“调整范围”及“部门职责”等;第二章“创作内容”,主要规定创作环节的要求与支持;第三章“文化企业”,主要规定从事文化产业活动的主体以及要求;第四章“文化市场”,主要规定了文化市场的秩序以及监管;第五章至第七章,分别为“人才保障”、“科技支撑”、“金融财税扶持”,规定了国家从人才、科技、金融财税等方面的扶持或保障;第八章“法律责任”,主要规定违法行为的法律责任等;第九章“附则”,规定了外资准入以及本法施行的时间。 


二、《草案》的主要内容


1、“文化产业”的含义


《草案》第二条规定,“本法所称文化产业,是指以文化为核心内容而进行的创作、生产、传播、展示文化产品和提供文化服务的经营性活动,以及为实现上述经营性活动所需的文化辅助生产和中介服务、文化装备生产和文化消费终端生产等活动的集合。前款所称经营性活动的类别包含内容创作生产、创意设计、资讯信息服务、文化传播渠道、文化投资运营、文化娱乐休闲等。”


《草案》基本沿用了《文化及相关产业分类(2018)》关于文化及相关产业的定义,采用定义加列举的方式,并对《文化及相关产业分类(2018)》的定义做了进一步的扩展。例如,不再将文化产业限定为“为直接满足人们的精神需要”的活动,并在列举类别时纳入资讯信息服务等。但《文化及相关产业分类(2018)》明确规定文化装备生产和文化消费终端生产包括制造和销售等,在《草案》中未明确规定“销售”行为。


2、创作生产


如上所述,《草案》文化产业活动包含“创作、生产、传播、展示文化产品和提供文化服务”等活动。其中,创作生产是上述一系列经营活动的起点与核心。


根据《草案》,国家鼓励创作符合社会主义核心价值观、传承中华优秀传统文化、继承革命文化、发展社会主义先进文化、促进未成年人健康成长等符合国际政策的优秀作品,并将实施精品战略,鼓励创作“精品佳作”。具体而言,国家将以教育为基础,发挥国民教育在文化传承创新中的基础性作用,建设中华特色文化学术体系,推进网络文化、服务业、传统工艺、旅游业等领域的创作、融合与发展,开展境外推广。 


3、文化企业与文化市场


把社会效益放在首位,实现社会效益和经济效益相统一,是我国文化行业重要特征。《草案》强调了对构建现代文化市场体系,发挥市场在文化资源配置中的作用。并且,明确了进入市场、进行文化经营活动以及文化经营相关活动的主体是文化企业;而文化企业在进入文化市场平等竞争的同时,还兼具具有传播优秀文化、维护国家文化安全的责任。因此,《草案》特别强调了文化企业的社会责任,需要维护国家文化安全和社会公共利益,并考虑对未成年人的教育和保护,承担社会责任。同时还对“国企国资”以及“参与公共服务”的活动做出了特别的规定。


需要关注的是对于文化企业与文化市场这两个部分,《草案》主要都是原则性的规定,比如从事文化产业活动应当遵循诚信原则、有关部门应当加强市场监管与知识产权保护等。这应该是考虑到《文化产业促进法》涉及的行业、领域众多,作为一部“主干性”的法律不适宜进行具体规定。因此,很多具体的内容,如行政许可等并未具体展开,仅作了原则性规定。


同时《草案》特别强调,公民、法人和非法人组织不得从事虚假交易、虚报瞒报销售收入、虚构市场评价信息,不得在提供文化产品和服务过程中欺骗消费者或过度炒作,扰乱文化市场秩序,并在法律责任章节规定了相应的法律责任。该条规定对于现实中存在的收视率、票房造假、水军炒作等将起到相应的遏制作用。


4、扶持与保障


《草案》的立法目的,是为了促进我们文化产业的健康发展,因此从用地、服务、人才、科技、金融财税等方面规定了文化产业的扶持或保障政策。


(1)从用地方面,县级以上人民政府应当根据文化产业发展需要,将文化产业用地纳入国土空间规划,有效保障文化产业设施、项目用地需求。


(2) 从服务方面,鼓励企业科学规划建设文化产业基础设施和公共服务平台,为文化企业提供生产经营场地和培训辅导、信息咨询、金融、知识产权等服务。


(3) 从人才保障方面,国家教育主管部门和人力资源社会保障主管部门将积极推动文化产业及相关学科的建设,鼓励社会力量的参与,并建立健全人才机制与人才管理体系。


(4) 从科技支撑方面,国家科技主管部门将支持文化产业支撑技术的研究与开发,国务院标准化主管部门及有关主管部门应当推进文化产业标准化建设。同时国家将推动文化资源数字化、发展数字创意、智慧广电、网络视听、数字出版、动漫游戏、绿色印刷等新兴文化产业,鼓励传统产业的科技化创新与转型。


(5) 从金融财税扶持方面,国家鼓励金融机构、融资担保机构、保险机构为从事文化产业活动的公民、法人和非法人组织提供融资、担保和保险服务;各地政府可以统筹安排财政资金对文化产业的支持,国务院和省级人民政府直接组建文化资本投资运营公司,以支持文化产业的发展;国家依据税法规定实行促进文化产业发展的税收优惠政策。


以上的规定,较为全面地反映出了文化产业的发展需求,并将各地、各部门目前出台的零散的产业扶植政策,上升到了法律的层面,这将有利于从全局和整体性的角度促进文化产业的发展。


5、法律责任


《草案》第八章规定了政府部门失职、渎职的责任;非法传播、从事文化产业活动、欺骗消费者、侵犯知识产权等市场主体责任;失信惩戒;传播限制等。


需要特别关注的是,就传播限制条款,《草案》第七十二条规定了主创人员受到刑事处罚,造成恶劣社会影响的,有关部门可以限制相关文化产品和服务在一定期限内进入传播。这条规定,实际上是反映了目前行业监管中的客观情况。广电总局曾针对劣迹艺人发出过“封杀令”通知,要求由“劣迹艺人”出演过和参与过的影视剧全面下架,也发出过其他若干禁止相关内容进行传播的通知。但上述“禁令”或以公告、通知的形式发出,或未对外出具书面文件。《草案》的“传播限制”条款如被通过,将是一条通过法律层面限制违法主创人员作品传播的明文规定。


三、简评


中国文化产业的发展有目共睹,一方面是由于我国经济的发展有力推动了文化产业的发展,另一方面也是人民日益增长的文化需求的体现。长久以来,文化产业发展缺乏有力的制度保障以及政策扶持,文化部门虽出台过一系列政策法规,但是从法律体系的完整性考虑,设立一部法律层级较高的文化产业法律仍是不可或缺的。因此,此次《文化产业促进法》的推出,有着十分重要的意义。


但《文化产业促进法》在建立起文化产业基本法律框架后,仍需要配套措施来落地,因此需要制定一些硬约束增强针对性和操作性。参照我国《电影产业促进法》的立法思路,可以考虑针对重点文化产业制定产业促进的特别法。对涉及到的鼓励扶持政策,应将原则性规定与落地举措结合起来,明确授权国务院或者有关部门制定具体实施办法。


同时就本次《草案》公开征求意见,我们有如下建议:


(1)《文化及相关产业分类(2018)》明确规定文化装备生产和文化消费终端生产包括制造和销售等,建议在《草案》中也应明确规定“销售”行为。

(2)《草案》针对市场主体的不同违法规定了统一的法律责任,且未对违法但无违法所得的情形做出处罚规定。我们认为该内容规定得过粗,建议参照《电影产业促进法》,根据违法行为的轻重程度进行划分,分别规定不同的法律责任。同时,对于违法但无违法所得的情形也进一步明确处罚措施;

(3)就传播限制条款,建议进一步扩大处罚范围,除刑事处罚情形外,如主创人员受到行政处罚,造成恶劣社会影响的,有关部门也可以限制相关文化产品和服务在一定期限内进入传播。


期待《文化产业促进法》在征求意见并进一步完善之后尽快出台,并能有力促进我们文化产业的发展!

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